Rundschreiben Nr. 6/2006 des Landeskirchenamtes betreffend Voraussetzungen, Folgen und Verfahren der vorläufigen Haushaltsführung nach § 84 Abs. 3¹# Verwaltungsordnung – VwO

1 Ziel der nachfolgenden Hinweise ist es, den Kirchengemeinden einen einheitlichen Maßstab für die Bewirtschaftung von Ausgaben in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 84 Abs. 3 VwO²# zu geben. 2 Diese Vorschrift regelt die Haushaltsführung ohne rechtsgültigen Haushaltsplan.

§ 84 VwO³# Erhebung der Einnahmen, Bewirtschaftung der Ausgaben

( 1 ) …

( 2 ) …

( 3 ) Sollte der Haushaltsplan ausnahmsweise nicht rechtzeitig beschlossen sein, so sind

1. nur die Ausgaben zu leisten, die bei sparsamer Verwaltung nötig sind, um die bestehenden Einrichtungen in geordnetem Gang zu halten und den gesetzlichen Aufgaben und rechtlichen Verpflichtungen zu genügen,
2. die Einnahmen fortzuerheben, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist,
3. Kassenkredite nur im Rahmen des Haushaltsplans des Vorjahres zulässig.

( 4 ) …

1 Sollte weder ein Haushaltsplan rechtzeitig beschlossen noch ein Haushaltssicherungskonzept (§§ 67a und 67b VwO⁴#) aufgestellt worden sein, befindet sich die Kirchengemeinde bis zum Zeitpunkt der beschlussmäßigen Feststellung des Haushaltes oder der Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes automatisch gemäß § 84 Abs. 3 VwO⁵# im Verfahren der vorläufigen Haushaltsführung. 2 Auf die Gründe für den fehlenden Haushaltsbeschluss kommt es nicht an.

1 Ursprünglich war das Instrument der vorläufigen Haushaltsführung für den Fall gedacht, dass zwischen Beginn des Haushaltsjahres (01. Januar) und dem tatsächlichen Inkrafttreten des Haushaltsplanes einige Wochen zu überbrücken sind. 2 Die Grundsätze der vorläufigen Haushaltsführung gem. § 84 Abs. 3 VwO⁶# sind aber auch bei einem längeren Zeitraum ohne gültigen Haushaltsplan verbindlich. 3 Erst der beschlossene Haushaltsplan verpflichtet die Verwaltung, Einnahmen anzunehmen und ermächtigt sie, Ausgaben zu leisten. 4 Zugleich dürfen die Anordnungsberechtigten Zahlungsanordnungen im Rahmen der Ansätze erteilen. 5 Aus diesem Grunde steht die gesamte Haushalts- und Finanzwirtschaft in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung unter der Voraussetzung, wieder geordnete Finanzverhältnisse herzustellen, entweder durch die direkte Aufstellung eines Haushaltsplans oder durch die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes. 6 In der vorläufigen Haushaltsführung gelten alle Haushaltsgrundsätze der Verwaltungsordnung unverändert. 7 D. h., es ist von der Verwaltung zumindest ein Haushaltsplanentwurf aufzustellen, welcher im Rahmen der vorläufigen Haushaltswirtschaft zur buchungstechnischen Grundlage wird.

1 Aus Gründen der Haushaltsklarheit und Haushaltswahrheit ist durch das Presbyterium mit einem gesonderten Beschluss festzustellen, dass sich die Kirchengemeinde infolge eines fehlenden Haushaltsplanes in der vorläufigen Haushaltsführung befindet. 2 Der Kreissynodalvorstand kann im Rahmen seiner Vermögensaufsicht (vgl. § 12 Abs. 2 VwO⁷#) das Presbyterium zur diesbezüglichen Beschlussfassung auffordern.

1 Die Zeit bis zur Inkraftsetzung eines ausgeglichenen Haushaltsplanes ist als Übergangszeit zu verstehen, in der die Ausgaben- und Einnahmenwirtschaft reglementiert wird. 2 Damit wird ein Anreiz geschaffen, den Haushaltsbeschluss und damit den fehlenden Haushaltsausgleich herbeizuführen. 3 Die vorläufige Haushaltsführung ist nicht als generelle Ausgabensperre zu verstehen, vielmehr soll sie die Erhaltung notwendiger Funktionen sichern. 4 Die vorläufige Haushaltsführung bezieht sich in erster Linie auf die Ausgaben und lässt die Einnahmenwirtschaft grundsätzlich unberührt. 5 Für die Aufnahme von Kassenkrediten gelten die Regeln des § 85 VwO⁸# unverändert.

1 Die Frage, welche Ausgaben in dieser Zeit getätigt werden dürfen, ist in jedem Einzelfall zu prüfen. 2 Die Haushaltsgrundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 65 VwO⁹#) sind besonders zu berücksichtigen, zumal diese Vorgaben bereits für den planmäßigen Haushaltsablauf gelten.

1 Was unter gesetzlichen Aufgaben einer kirchlichen Körperschaft zu verstehen ist, ergibt sich aus kirchengesetzlichen Regelungen. 2 Der Bereich der rechtlichen Verpflichtungen bezieht sich neben gesetzlich begründeten Verpflichtungen (z. B. Zahlung von Grundsteuern) auch auf vertraglich begründete Leistungspflichten, z. B. aus Kaufvertrag. 3 Bei den Ausgaben, die auf rechtlichen Verpflichtungen beruhen, ist daher zu unterscheiden, ob diese noch im vorhergehenden Haushaltsjahr eingegangen sind oder im Zeitraum der vorläufigen Haushaltsführung begründet werden.

1 Wenn ein Haushaltsplan nicht rechtswirksam erlassen worden ist, führt dies nach § 84 Abs. 3 Nr. 1 VwO¹¹# dazu, dass für neue Rechtsverpflichtungen grundsätzlich kein Raum ist, und diese folglich nicht übernommen werden dürfen. 2 Das gilt sowohl für die vertraglichen Verpflichtungen (z. B. Anschaffung neuer Gemeindebüromöbel), als auch für die gesetzlichen. 3 Generell muss für Kirchengemeinden, die sich in vorläufiger Haushaltswirtschaft befinden, ein zurückhaltender personalwirtschaftlicher Kurs vorausgesetzt werden.

1 Neue freiwillige Leistungen (z. B. Zuschüsse) kommen nicht in Betracht, unterliegen also einer Ausgabensperre. 2 Der bisherige Umfang freiwilliger Leistungen ist schrittweise zu reduzieren. 3 Ein möglicher Vertrauensschutz auf die Fortzahlung der Leistung endet in der Regel zum 1. Januar des folgenden Kalenderjahres, da zu diesem Zeitpunkt alle Empfänger freiwilliger Leistungen mit einer veränderten Bewilligungspraxis rechnen müssen. 4 Für die Übernahme neuer freiwilliger Risiken (z. B. Bürgschaftsübernahmen) ist kein Raum. 5 Die Übernahme neuer freiwilliger Aufgaben, die mit finanziellem Aufwand verbunden sind, und für die weder eine rechtliche Verpflichtung noch eine unaufschiebbare sachliche Notwendigkeit besteht, stellt eine Überschreitung des Rahmens der vorläufigen Haushaltsführung dar.

§ 83 VwO¹²# Außerordentlicher Haushaltsplan (Kostendeckungsplan)

( 1 ) Für jedes Investitionsvorhaben, das nicht im Rahmen des Haushaltsplanes oder innerhalb eines Haushaltsjahres abgewickelt werden kann, ist ein außerordentlicher Haushaltsplan festzustellen.

( 2 ) Der außerordentliche Haushaltsplan ist durch Beschluss des Leitungsorgans festzustellen und vor Ausführung der Maßnahme nach § 81 Absatz 5¹³# vorzulegen.

( 3 ) 1 Der außerordentliche Haushaltsplan bewirkt keine zeitliche Bindung an ein Haushaltsjahr. 2 Im Übrigen gelten die Vorschriften über den Haushaltsplan entsprechend.

1 Investitionsausgaben unterliegen den Vorgaben des Kirchenkreises (Finanzausgleichssatzung, KSV-Beschlüsse usw.). 2 Auf das LKA-Rundschreiben Nr. 20 ”Kirchenaufsichtliche Investitionsmaßnahmen” vom 30. April 2004 wird verwiesen. 3 Investitionsausgaben beruhen regelmäßig auf rechtlichen Verpflichtungen, z. B. Werkvertrag, die jedoch auf eine freiwillige Entscheidung zurückzuführen sind. 4 Es kann unangemessen sein, jede Investitionsausgabe mit einer Ausgabensperre zu belegen, da die Erhaltung der Einrichtung oder der Schutz kirchlichen Vermögens im Vordergrund stehen kann. 5 Beispielsweise können die Ausgaben für eine bautechnisch notwendige Dachstuhlreparatur zwingend notwendig sein, verzichtbare Ausgaben, wie z. B. der Fassadenanstrich, hingegen ausgeschlossen sein. 6 Im Rahmen der Finanzplanung wird die Aufstellung einer Prioritätenliste empfohlen. 7 Bei Investitionsausgaben im Zeitraum der vorläufigen Haushaltsführung ist vorab zu unterscheiden, ob es sich um eine geplante oder bereits im Vollzug befindliche Maßnahme handelt.

Im Einzelnen ist folgendermaßen zu differenzieren:

1 Soweit bereits laufende Maßnahmen aufgrund eines Kostendeckungsplanes in den Zeitraum der vorläufigen Haushaltsführung hineinreichen, kann das Vorhaben – bei Sicherstellung der Finanzierung – auch zu Ende geführt werden, da Unterbrechungen Kostensteigerungen verursachen könnten, die ihrerseits einer wirtschaftlichen Haushaltsführung widersprechen würden. 2 Es sollte allerdings geprüft werden, ob die Ausgaben reduziert werden können. 3 Daraus folgt, dass die Planung einer Investitionsmaßnahme nicht zwangsläufig deren Umsetzung zur Folge hat. 4 Die Beachtung des Grundsatzes der Sicherstellung kirchlicher Aufgabenerfüllung (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 3 VwO¹⁴#) führt dazu, dass im Zweifel der Aufstellung eines Haushaltsplanes Vorrang vor der Aufstellung eines Kostendeckungsplanes einzuräumen ist.

1 Für geplante Investitionsmaßnahmen, die nicht oder nur teilweise refinanzierbar sind oder mit Fördermitteln von Dritten finanziert werden sollen, ist ein Kostendeckungsplan aufzustellen. 2 Das Vorhaben kann dann durchgeführt werden, wenn der Haushaltsplan beschlossen oder ein Haushaltssicherungskonzept (§§ 67a und b VwO¹⁵#) aufgestellt und genehmigt worden ist. 3 Das gilt auch, wenn Darlehen zur Mitfinanzierung aufgenommen werden sollen.

1 Soweit es sich um Investitionsmaßnahmen handelt, die voll refinanzierbar sind (kostenrechnende Einrichtungen/Gebührenhaushalte) oder die für die Erhaltung einer Einrichtung oder den Schutz kirchlichen Vermögens unabweisbar sind (Inganghalten der bestehenden Einrichtungen) gilt, dass ein Kostendeckungsplan aufzustellen ist und das Vorhaben durchgeführt werden kann. 2 Ein Haushaltssicherungskonzept ist zwingend erforderlich, wenn für die Finanzierung der Maßnahme ein Darlehen (§§ 57 VwO ff¹⁶#) aufgenommen werden muss, da nur dadurch die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kirchengemeinde sichergestellt werden kann.

1 Das Leitungsorgan ist in seiner Entscheidungsfreiheit an die Vorgaben der vorläufigen Haushaltsführung gebunden. 2 Nicht vorhandene Haushaltsansätze stellen die Berechtigung jeder einzelnen Ausgabe in Frage. 3 Deshalb dürfen nur die Ausgaben geleistet werden, die bei sparsamer Verwaltung nötig sind, um die bestehenden Einrichtungen in geordnetem Gang zu halten. 4 Eine jeweilige Beschlussfassung ist daher für diese Ausgaben nicht erforderlich. 5 Auf die Anordnungsberechtigten kommen erhöhte Anforderungen zu, da alle Ausgaben im Hinblick auf die oben genannten Voraussetzungen zu prüfen sind. 6 Das gilt im gleichen Maße für die mit der laufenden Überwachung der Kassenverwaltung beauftragten Finanzkirchmeisterinnen bzw. Finanzkirchmeister (§ 135 Abs. 2 und 3 VwO¹⁷#). 7 Auf die gesonderte Verantwortung im Bereich der Kassenaufsicht der Verwaltungsleiterin bzw. des Verwaltungsleiters wird hingewiesen (§ 135 Abs. 3 Satz 3 VwO). 8 Der Rechnungsprüfungsausschuss überwacht gemeinsam mit der Rechnungsprüferin bzw. dem Rechnungsprüfer die Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (§ 12 Abs. 3 VwO¹⁸# i.V.m. § 4 RPrO¹⁹#).

Es bestehen zwei Möglichkeiten, die vorläufige Haushaltsführung zu beenden: Entweder wird durch Haushaltsbeschluss ein Haushaltsplan in Kraft gesetzt oder (nach Durchführung von Aufgabenkritik) ein Haushaltssicherungskonzept beschlossen, welches von der Superintendentin bzw. dem Superintendenten zu genehmigen (§§ 67a und 67b VwO) ist.

Sollte das Haushaltsicherungskonzept scheitern, befindet sich die Kirchengemeinde mangels Haushaltsplanes erneut im Zustand der vorläufigen Haushaltsführung.